服務(wù)團(tuán)支招｜新型冠狀病毒疫情發(fā)生期間政府征用若干問(wèn)題的研究
時(shí)間: 2020-02-24 訪(fǎng)問(wèn)量：831
2020年1月23日10點(diǎn)，因?yàn)樾滦凸跔畈《疽咔榧眲”l(fā)，武漢“封城”。此后，黃岡、鄂州等市也宣布不同程度停運(yùn)城市公共交通。為解決大量滯留在外地的湖北人士的居住問(wèn)題，各地政府相繼指定本地某些酒店作為安置疫區(qū)游客的定點(diǎn)接待處。
2020年2月4日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，要求進(jìn)一步擴(kuò)大醫(yī)院床位供給，征用一批酒店、場(chǎng)館、培訓(xùn)中心等用于集中收治疑似病例、輕癥患者或觀(guān)察密切接觸者。不少學(xué)校、賓館被政府征用作為隔離病人的場(chǎng)所，其中由武漢體育中心臨時(shí)改建的方艙醫(yī)院聞名全國(guó)。
“征用”這個(gè)似曾相識(shí)的詞頻頻落入全國(guó)民眾的視線(xiàn)，引起了廣泛的關(guān)注。
一、什么是征用
征用是指國(guó)家基于公共利益需要，按照法律規(guī)定，將集體或個(gè)人的財(cái)產(chǎn)收歸公用的行政行為。
大家覺(jué)得這個(gè)詞眼熟，是因?yàn)榱硗庖粋€(gè)出鏡率比較高的詞——“征收”，這個(gè)詞常跟拆遷在一起，大家不陌生。這兩個(gè)詞確實(shí)有如雙生子，既相似，又有本質(zhì)的不同。征收是指國(guó)家基于公共利益需要，按照法律規(guī)定，取得集體或個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨椤?
1、征用與征收的相同之處
（1）都是行政行為，具有行政強(qiáng)制性；
（2）實(shí)施的原因都是基于公共利益；
（3）實(shí)施的對(duì)象都是個(gè)人或集體的財(cái)產(chǎn)；
（4）都需要給予補(bǔ)償。
2、征用與征收的區(qū)別
（1）征用的客體是個(gè)人或集體的財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，是需要?dú)w還的（歸還不了的，須折價(jià)賠償），相當(dāng)于強(qiáng)制租用；征收的客體是個(gè)人或集體的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)（土地使用權(quán)），是不歸還的，相當(dāng)強(qiáng)制收購(gòu)。
（2）征用常見(jiàn)于緊急或突發(fā)事件中，征收一般不具有緊迫性。
二、征用的立法情況
常在香港警匪片中看到，警察為了追兇，奪過(guò)路人的摩托車(chē)或汽車(chē)就往前沖，這是非常典型的征用行為。
緊急或突發(fā)狀況每個(gè)國(guó)家都難免遇到，因此各國(guó)對(duì)征用普遍都有規(guī)定。由于關(guān)系到私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，多數(shù)國(guó)家都以憲法或憲法性文件對(duì)征用作出規(guī)定。美國(guó)憲法修正案規(guī)定：“人民私有財(cái)產(chǎn)，如無(wú)合理補(bǔ)償，不得被征用為公用?！庇?guó)憲法性文件《緊急狀態(tài)法》規(guī)定：“內(nèi)閣在緊急狀態(tài)下，可以征用車(chē)輛、土地和建筑物?！比毡緫椃ㄒ?guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)，在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用?！?
我國(guó)從憲法到一些部門(mén)法都對(duì)征用作出了規(guī)定?！稇椃ā返谑畻l：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡谑龡l：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《物權(quán)法》第四十四條：“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)。被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！边@兩部法律奠定了我國(guó)征用的法律基礎(chǔ)?！秶?guó)家安全法》《戒嚴(yán)法》《人民警察法》《防洪法》《土地管理法》等也有規(guī)定。
三、新冠肺炎疫情發(fā)生期間征用的法律適用問(wèn)題
我國(guó)法律對(duì)征用的規(guī)定是原則性和概括性的，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的征用法進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。由于征用屬于行政行為，我們可以從行政法的原理來(lái)看看征用的正確打開(kāi)方式。
1、主體適格
從現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，征用的主體有時(shí)候表述為“國(guó)家”，更多時(shí)候表述為“政府”和“政府部門(mén)”?！皣?guó)家”作為一個(gè)政治概念出現(xiàn)在憲法中；政府作為國(guó)家機(jī)器的代表，是國(guó)家政策的具體運(yùn)行機(jī)構(gòu)，“政府”取代“國(guó)家”出現(xiàn)在各類(lèi)關(guān)系到國(guó)家基本秩序的部門(mén)法當(dāng)中，而“政府部門(mén)”則根據(jù)相應(yīng)的法律予以確定。如《人民警察法》規(guī)定的征用主體是“公安機(jī)關(guān)”、《國(guó)家安全法》的征用主體是國(guó)家安全機(jī)關(guān)、《戒嚴(yán)法》規(guī)定的征用主體是警察、武裝警察和解放軍。
根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》的規(guī)定，新冠肺炎疫情發(fā)生期間，作出征用決定的主體是各級(jí)政府。
主體問(wèn)題會(huì)涉及越權(quán)與否的審查。大理衛(wèi)健局征用重慶市采購(gòu)的9件口罩引起輿論嘩然。在這個(gè)事件上，法律界首先質(zhì)疑的是大理衛(wèi)健局作為征用主體是否適格的問(wèn)題。大理衛(wèi)健局“征用”重慶的物資，屬于跨省征用，根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，有權(quán)在全國(guó)范圍或者跨省征用物資的，只有國(guó)務(wù)院。大理衛(wèi)健局作出此項(xiàng)“征用”決定，明顯超越了權(quán)限。
2、法律依據(jù)充分
相關(guān)部門(mén)法對(duì)征用作出規(guī)定的，按相應(yīng)的規(guī)定執(zhí)行。如果沒(méi)有明確的部門(mén)法規(guī)定，征用能否實(shí)施？筆者認(rèn)為是有實(shí)施可能的，因?yàn)椤稇椃ā泛汀段餀?quán)法》已對(duì)征用作出了基礎(chǔ)性和原則性的規(guī)定?！稇椃ā芬?guī)定了實(shí)施征用的主要原則是“為了公共利益的需要”，而《物權(quán)法》則更突出了“緊急需要”，如果能夠證明“公共利益需要”和“緊急需要”，征用就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定有法律依據(jù)，是合法的。
新冠肺炎疫情中，政府臨時(shí)征用酒店、學(xué)校、體育館作為定點(diǎn)接待處或臨時(shí)治療機(jī)構(gòu)，法律依據(jù)非常充分，除《憲法》和《物權(quán)法》以外，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》作出了明確的規(guī)定：
（1）《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條：“有關(guān)人民政府及其部門(mén)為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！?
（2）《傳染病防治法》第四十五條：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國(guó)務(wù)院有權(quán)在全國(guó)范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備?！?
3、程序合法
法律對(duì)征用程序的規(guī)定基本上屬于空白?！秶?guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》規(guī)定了對(duì)國(guó)有土地上房屋征收的程序，為其他財(cái)產(chǎn)征收提供了參考依據(jù)。但征用情況比較特殊，尤其是緊急征用，難以制定出完整的、可以統(tǒng)一操作的程序。從此次征用的報(bào)道來(lái)看，政府是以通知的形式下發(fā)給被征用單位，這種簡(jiǎn)單快捷的方式，似乎也能為社會(huì)各界所理解和接受。而非緊急征用的程序就應(yīng)當(dāng)有比較完善和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定，可以考慮借鑒征收的有關(guān)規(guī)定。
征用還應(yīng)當(dāng)有一些基本的管理性的程序規(guī)定。如在接收和返還征用物的時(shí)候，在條件允許的情況，應(yīng)當(dāng)辦理必要的清點(diǎn)與交接手續(xù)。
4、合理征用
征用措施是否得當(dāng)也是民眾關(guān)注的問(wèn)題。再次以大理征用重慶口罩事件為例，除去主體問(wèn)題不說(shuō)，在重慶同樣遭受疫情侵害急需口罩的情況下，大理衛(wèi)健局以本地民眾的利益為由進(jìn)行征用，不具有正義性和合理性，這種情況下可以認(rèn)為大理方面系濫用職權(quán)。又比如，原本只需要征用1000平米的房產(chǎn)就可以解決問(wèn)題，但實(shí)際卻征用了3000平米的房產(chǎn)，造成場(chǎng)地浪費(fèi)和被征用人的損失。征用是迫不得已之下的措施，應(yīng)當(dāng)控制在“剛好滿(mǎn)足所需”的尺度以?xún)?nèi)，盡量減少征用的發(fā)生或征用的范圍。
5、合理補(bǔ)償
征用必須給予補(bǔ)償或賠償，這是憲法和法律已經(jīng)作出明確規(guī)定的。為什么要給予補(bǔ)償，理論上有很多說(shuō)法，如既得權(quán)說(shuō)、恩惠說(shuō)、社會(huì)職務(wù)說(shuō)等，特別犧牲說(shuō)逐漸成為主流觀(guān)點(diǎn)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為：“國(guó)家原有使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)之權(quán)力，人民有服從其命令之義務(wù)，唯如非加于一般之負(fù)擔(dān)，而僅使特定人受特別犧牲時(shí)，自應(yīng)予補(bǔ)償，俾合于正義公平之原則?！备鲊?guó)對(duì)補(bǔ)償原則也有不同的規(guī)定，美國(guó)是公平合理補(bǔ)償原則，法國(guó)是公正補(bǔ)償原則，日本是正當(dāng)補(bǔ)償原則。
我國(guó)法律對(duì)征用補(bǔ)償?shù)囊?guī)定本就不盡相同?！锻赓Y企業(yè)法》《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《戒嚴(yán)法》等規(guī)定的是“相應(yīng)補(bǔ)償“；《國(guó)家安全法》《人民警察法》《防震減災(zāi)法》《水法》《防洪法》等規(guī)定的是“適當(dāng)補(bǔ)償”。此兩種補(bǔ)償原則有何區(qū)別，并沒(méi)有進(jìn)一步的解釋和說(shuō)明。學(xué)者建議，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和民主法治的發(fā)展，“合理補(bǔ)償”原則較為適宜。所謂“合理補(bǔ)償”，一般是指補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)與被征用財(cái)產(chǎn)的價(jià)值或被征用人因?yàn)檎饔枚馐艿膶?shí)際損失相當(dāng)。
新冠肺炎疫情中，各地政府在征收房產(chǎn)時(shí)都提到了補(bǔ)償問(wèn)題，但我們無(wú)從得知具體的補(bǔ)償方法。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面考慮：
（1）房屋補(bǔ)償：如果是經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)，如賓館、會(huì)所、體育場(chǎng)館等房產(chǎn)，可以考慮按同地段、同類(lèi)型房屋的市場(chǎng)租金標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，也可以參考征用房屋同時(shí)期的平均收益給予補(bǔ)償。非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)，如學(xué)校，可以參考前述租金標(biāo)準(zhǔn)酌情補(bǔ)償。
（2）費(fèi)用承擔(dān)：
租用期間可能產(chǎn)生以下費(fèi)用：
A、在征用財(cái)產(chǎn)過(guò)程中，如果同時(shí)需要調(diào)集工作人員的，如賓館服務(wù)人員、物業(yè)管理人員等，這些人員的薪酬待遇；
B、水電、燃?xì)狻⑼ㄐ?、消毒等費(fèi)用；
C、改建費(fèi)用：如武漢體育中心被征用建設(shè)方艙醫(yī)院，需要進(jìn)行場(chǎng)地改造，將大開(kāi)間隔成小空間；
D、恢復(fù)原狀的費(fèi)用；由于征用房屋是用于醫(yī)療或疫區(qū)人員的隔離，在使用結(jié)束后，需要恢復(fù)原狀，并且進(jìn)行徹底的消毒。
上述實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由征用人承擔(dān)。
（3）損失賠償
武漢軟件工程職業(yè)學(xué)院宿舍被征用后，被爆出個(gè)別人員行為處理不當(dāng)，造成學(xué)生物品受損。此類(lèi)損失一經(jīng)核實(shí)，征用人也應(yīng)當(dāng)予以折價(jià)賠償。
合理補(bǔ)償還體現(xiàn)在補(bǔ)償?shù)闹Ц镀谙奚希饔萌藨?yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，在合理的時(shí)間內(nèi)支付補(bǔ)償款，避免支付時(shí)間過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致被征用人的損失擴(kuò)大。
6、有司法救濟(jì)途徑征用，尤其是緊急征用，應(yīng)不應(yīng)該給予被征用人司法救濟(jì)的途徑？答案是肯定的。《行政訴訟法》規(guī)定的行政訴訟受案范圍就包括“對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服”的情形?！缎姓V訟法》同時(shí)還規(guī)定在提起行政訴訟期間，不停止行政行為的執(zhí)行，因此，不必?fù)?dān)心司法救濟(jì)會(huì)阻礙緊急征用的進(jìn)行。對(duì)緊急征用的司法救濟(jì)更多體現(xiàn)“事后補(bǔ)救”的原則，通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來(lái)沖減被征用人因征用受到的傷害或損失，同時(shí)也能照顧公眾利益的需要。
此次新冠肺炎疫情中的征用情況來(lái)看，絕大多數(shù)征用是受到被征用人支持和民眾認(rèn)可的，這充分反映了中國(guó)人民與國(guó)家休戚與共的高尚情操和高度的社會(huì)責(zé)任感，值得贊揚(yáng)和尊重。相應(yīng)的，國(guó)家與政府在制定相關(guān)法律時(shí)，也應(yīng)根據(jù)情況，盡可能地保護(hù)奉獻(xiàn)者的利益。惟有如此，征用才會(huì)成為“你為了我，我為了你”的佳話(huà)，而不是讓“一方惶恐，一方焦慮”的心結(jié)。
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