全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于 中華人民共和國農(nóng)村土地承包法 修正案（草案）》修改情況的匯報
時間: 2018-12-29 訪問量：1,854
全國人民代表大會常務委員會：
十二屆常委會第三十次會議對農(nóng)村土地承包法修正案（草案）進行了初次審議。會后，法制工作委員會將草案印發(fā)地方人大、中央有關(guān)部門、法學教學研究機構(gòu)和有關(guān)社會團體征求意見，并在中國人大網(wǎng)全文公布草案征求社會公眾意見。法制工作委員會還到安徽、貴州、浙江、江西等地進行調(diào)研，并就草案多次與農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局交換意見、共同研究。憲法和法律委員會于10月9日召開會議，根據(jù)常委會組成人員的審議意見和各方面意見，對草案進行了逐條審議。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局的負責同志列席了會議。10月16日，憲法和法律委員會召開會議，再次進行了審議?，F(xiàn)將農(nóng)村土地承包法修正案（草案）主要問題修改情況匯報如下：
一、落實“三權(quán)分置”改革要求。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實“三權(quán)分置”制度，是本次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務。在常委會初次審議和公開征求意見過程中，對草案有關(guān)“三權(quán)分置”的規(guī)定提出了一些意見，認為應當明晰“三權(quán)”的性質(zhì)和相互關(guān)系，以便于理解和操作。憲法和法律委員會、法制工作委員會認真學習領(lǐng)會習近平總書記關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要論述，力求準確理解和把握黨中央、國務院有關(guān)文件精神。憲法和法律委員會經(jīng)研究認為，“三權(quán)分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。據(jù)此，建議對草案作如下修改：一是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。二是明確對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護，國家保護承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保護土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個人不得侵犯。三是明確土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。四是明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，包括明確土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)價款、流轉(zhuǎn)合同等具體程序和要求。
二、規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的登記。推進“三權(quán)分置”改革，關(guān)鍵是要明確和保護經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其經(jīng)營預期。實踐中，不同經(jīng)營主體對土地經(jīng)營權(quán)登記頒證的需求存在差異，有的經(jīng)營者希望能通過登記的方式獲得長期穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，而有的短期經(jīng)營者則認為沒有必要辦理登記。憲法和法律委員會經(jīng)研究認為，有必要賦予土地經(jīng)營當事人一定的選擇權(quán)，通過建立土地經(jīng)營權(quán)的登記頒證制度，合理平衡各方權(quán)利義務，同時，規(guī)范農(nóng)戶收回土地經(jīng)營權(quán)的行為。據(jù)此，建議增加規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！蓖瑫r，為避免承包方隨意解除合同，建議增加規(guī)定，承包方不得單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但受讓方有法定情形的除外。
三、土地經(jīng)營權(quán)的融資擔保制度。草案第二十四條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)可以向金融機構(gòu)融資擔保。有的常委委員和專家提出，土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的登記及實現(xiàn)也需要予以明確。憲法和法律委員會經(jīng)研究認為，通過賦予擔保物權(quán)登記對抗效力，明確擔保物權(quán)人在實現(xiàn)擔保物權(quán)時有權(quán)以土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償，有利于保護融資擔保各方當事人的合法權(quán)益。建議增加兩款規(guī)定：（1）“擔保物權(quán)自融資擔保合同生效時設立。當事人可以向登記機構(gòu)申請登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！保?）“實現(xiàn)擔保物權(quán)時，擔保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償?！?/p>
四、關(guān)于承包期延長。有的常委委員和一些地方、部門、社會公眾提出，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法對耕地、林地、草地的承包期都作了規(guī)定，但是草案只對耕地承包期屆滿后再延長三十年作了規(guī)定，建議對林地、草地承包期屆滿后延期的問題也應作出規(guī)定。憲法和法律委員會經(jīng)研究認為，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，應當包括草地和林地的承包關(guān)系。建議增加規(guī)定：“草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應延長?！?/p>
五、規(guī)定“其他方式的承包”取得的權(quán)利為土地經(jīng)營權(quán)?，F(xiàn)行農(nóng)村土地承包法第三章規(guī)定了其他方式（即家庭承包以外的方式）的承包，主要是承包“四荒地”。有的地方和專家提出，家庭承包具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)，也具有社會保障性質(zhì)，只有本集體經(jīng)濟組織成員才有權(quán)承包，取得土地承包經(jīng)營權(quán)?！八幕牡亍背邪簧婕吧鐣Ｕ弦蛩?，承包方不限于本集體經(jīng)濟組織成員，其取得的權(quán)利在性質(zhì)上不同于土地承包經(jīng)營權(quán)。憲法和法律委員會建議采納這一意見，對有關(guān)規(guī)定修改為：以其他方式承包農(nóng)村土地的，承包方取得土地經(jīng)營權(quán)。
六、刪去承包方棄耕拋荒的有關(guān)內(nèi)容。草案第二十九條第三款規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的、發(fā)包方可以收取一定的費用，用于土地耕作；連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包。有的常委委員和部門、地方、社會公眾提出，實踐中棄耕拋荒的原因比較復雜，發(fā)包方可以進行督促糾正，但收取費用應當收多少、怎么收，耕作收益歸誰，會產(chǎn)生很多問題，強行收回承包地也不利于穩(wěn)定承包關(guān)系，容易引發(fā)更多糾紛。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議刪去上述內(nèi)容。
還有一個問題需要匯報。草案第十條對現(xiàn)行法律有關(guān)承包地調(diào)整的規(guī)定作了修改，草案規(guī)定，承包期內(nèi)因特殊情形矛盾突出可以個別調(diào)整承包地，必須堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則，同時授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定。草案說明提出，實踐中，對因各種特殊情形造成人地矛盾突出的問題，一些地方尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿，因地制宜，分類施策，在堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善解決矛盾糾紛；鑒于各地情況差異較大，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)具體規(guī)定。在草案征求意見過程中，一些地方、部門、單位、專家和社會公眾提出，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變是我國農(nóng)村土地制度的基本原則，農(nóng)村土地確權(quán)登記工作剛完成，承包期內(nèi)不宜輕易調(diào)整承包地；承包地調(diào)整問題政策性很強，多年來，中央在這個問題上的政策沒有變化，由地方對此作具體規(guī)定是否妥當也值得研究，建議本次修法對現(xiàn)行法律有關(guān)調(diào)整承包地的規(guī)定不作修改。憲法和法律委員會經(jīng)慎重研究認為，這個問題比較重大，建議對這個問題作進一步深入研究，草案的規(guī)定暫不作修改。
此外，還對草案作了一些文字修改。
修正案草案二次審議稿已按上述意見作了修改，憲法和法律委員會建議提請本次常委會會議繼續(xù)審議。
修正案草案二次審議稿和以上匯報是否妥當，請審議。
全國人民代表大會憲法和法律委員會
2018年10月22日
