服務(wù)團(tuán)支招｜探討新冠肺炎疫情期間如何更好地公開(kāi)政府信息
時(shí)間: 2020-02-14 訪問(wèn)量：1,001
導(dǎo)語(yǔ)：武漢新型冠狀病毒感染肺炎疫情逐步得到有效防控，這得益于國(guó)家對(duì)疫情的政府信息及時(shí)制作和及時(shí)公開(kāi)，并迅速采取科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策的疫情防控措施；更得益于習(xí)近平總書(shū)記的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，他親自指揮、親自部署，號(hào)召全國(guó)人民 “堅(jiān)決打贏新型冠狀病毒感染肺炎疫情的阻擊戰(zhàn)”！廣大人民群眾積極響應(yīng)，眾志成城、全力以赴投入到阻擊疫情的戰(zhàn)爭(zhēng)中去！當(dāng)下，關(guān)呼生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全的政府信息，怎樣制作和依法公開(kāi)政府信息才能切實(shí)保障生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全的內(nèi)容就成為公眾的熱議話題之一。本文正是在這種背景下出籠，試圖通過(guò)探討政府信息的構(gòu)成要件問(wèn)題，以便公眾加深對(duì)政府信息的理解，促進(jìn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息依法制作并依法及時(shí)公開(kāi)，希望以此來(lái)達(dá)到保障公眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全的目的。
本文所稱的政府信息，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在履行國(guó)家公共服務(wù)職能以及履行國(guó)家管理職責(zé)過(guò)程中依法制作的，也包括在履行國(guó)家公共服務(wù)職能以及履行國(guó)家管理職責(zé)過(guò)程中依法獲取的，以法定程序和法定形式記錄和保存的公共信息。
本文認(rèn)為，政府信息必須具備主體、職責(zé)、來(lái)源、載體四個(gè)相輔相成的構(gòu)成要件，不能或缺?，F(xiàn)用下文進(jìn)行分述。
第一，政府信息的主體要件。
一般而言，政府信息的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，即由國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法制作、依法獲取和依法掌握政府信息。此處的國(guó)家“行政機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)是廣義的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，不僅包括各級(jí)人民政府及其組成部門(mén)，還包括法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織，例如證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等事業(yè)單位和社區(qū)等組織即屬后者。英國(guó)學(xué)者韋德認(rèn)為，政府本身不是目的而是手段，政府除了為社會(huì)服務(wù)之外沒(méi)有自己的利益。從“政府無(wú)私事”的意義上來(lái)說(shuō)，政府信息不論是否應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，都是公共信息。政府信息是公共產(chǎn)品、公共資源、服務(wù)社會(huì)，所有權(quán)人是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和準(zhǔn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，公開(kāi)政府信息的義務(wù)人也是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和準(zhǔn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，使用權(quán)人則是中華人民共和國(guó)公民（自然人）、法人和其他組織以及與中華人民共和國(guó)締結(jié)外交條約并自愿接受中華人民共和國(guó)法律、法規(guī)管轄的外籍自然人、外籍法人、外籍組織等。根據(jù)自2008年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第三十六條規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開(kāi)政府信息的活動(dòng)，適用本條例。另外，《條例》第三十七條規(guī)定：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中依法制作、獲取的信息的公開(kāi)，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)或者機(jī)構(gòu)制定。本條規(guī)定“參照”，說(shuō)明公共企事業(yè)信息和政府信息之間既有相同點(diǎn)也有差異，兩者都是公共信息，但是公共服務(wù)的職能和性質(zhì)不同。與政府信息相比，公共企事業(yè)單位的信息并不都是公共信息，只有當(dāng)公共企事業(yè)單位履行與公共服務(wù)職能相關(guān)的事務(wù)時(shí)依法制作或者獲取的信息才是公共信息，其他的都是非公共信息。例如高等院校的財(cái)務(wù)信息分為幾個(gè)部分，其中國(guó)家和政府投入的教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)決算等財(cái)務(wù)信息就是公共信息，需要向社會(huì)公開(kāi)；社會(huì)捐贈(zèng)的資金、財(cái)產(chǎn)屬于非公共信息，是否向社會(huì)公開(kāi)需要根據(jù)捐贈(zèng)人的意愿決定；學(xué)校作為公司的股東獲取的企業(yè)利潤(rùn)分紅等財(cái)產(chǎn)信息具有企業(yè)信息的性質(zhì)，屬于學(xué)校內(nèi)部信息，可以校內(nèi)公開(kāi)，無(wú)須向社會(huì)公開(kāi)。但慈善機(jī)構(gòu)對(duì)于社會(huì)捐助的資金和其他財(cái)產(chǎn)數(shù)量包括使用情況等則應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，讓社會(huì)知情，這部分信息則屬于公共信息。
第二，政府信息的職責(zé)要件。
信息職責(zé)要件非常關(guān)鍵。關(guān)鍵就在于這是認(rèn)識(shí)政府信息的核心要件，政府信息必然產(chǎn)生于國(guó)家行政機(jī)關(guān)履行國(guó)家公共服務(wù)職能以及履行國(guó)家管理職責(zé)的過(guò)程中。從履行國(guó)家公共服務(wù)職能以及履行國(guó)家管理職責(zé)的內(nèi)容上分析，可以從三個(gè)層面來(lái)考量。首先從宏觀上看，涉及政府履行職責(zé)包括國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等。其次，從中間層面來(lái)看，涉及中央政府和地方政府履行職責(zé)的依據(jù)由《國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》確定。再次，從微觀上看，涉及各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)的實(shí)施方案是確定該機(jī)關(guān)具體履行政府職責(zé)的依據(jù)。確定哪些信息應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)依法制作或者獲取與其具體承擔(dān)的履行職責(zé)的關(guān)系密切相關(guān)。從“履行”的角度看，邏輯上存在以下三種情形，一是按照履行職責(zé)所指向的對(duì)象可以劃分為對(duì)外行政管理和服務(wù)、對(duì)內(nèi)行政指導(dǎo)和行政監(jiān)督。二是按照行為與職責(zé)的緊密程度可以分為直接履行職責(zé)和與履行職責(zé)有關(guān)（后者或稱之為間接履行職責(zé)）。三是按照行為的性質(zhì)可以分為行政公務(wù)管理活動(dòng)和民商事服務(wù)活動(dòng)。對(duì)于政府信息的內(nèi)外有別，有觀點(diǎn)認(rèn)為《條例》規(guī)定的職責(zé)限于對(duì)外履行職責(zé)，只有對(duì)外履行職責(zé)才構(gòu)成政府信息，否則就不構(gòu)成政府信息。還有觀點(diǎn)認(rèn)為政府信息分為內(nèi)部信息和外部信息，《條例》調(diào)整的是外部信息，如有人主張：“諸如政府會(huì)計(jì)賬簿、憑證、檔案、行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的職務(wù)補(bǔ)貼等，因其不具備與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的特點(diǎn)，不應(yīng)認(rèn)定為政府信息。”無(wú)論是主張政府內(nèi)部信息不屬于政府信息，還是認(rèn)為內(nèi)部政府信息雖然是政府信息，但是不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。這兩種觀點(diǎn)都是基于政府行為有內(nèi)部行為和外部行為的區(qū)分，內(nèi)部行為所產(chǎn)生的信息是內(nèi)部信息，外部行為產(chǎn)生的信息是外部信息。要回答內(nèi)部信息是否為政府信息的問(wèn)題，首先要對(duì)內(nèi)部信息進(jìn)行細(xì)化。根據(jù)內(nèi)部信息的對(duì)象可以將內(nèi)部信息分為三類：一是行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的請(qǐng)示、報(bào)告、批復(fù)、意見(jiàn)等；二是同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的往來(lái)函件、意見(jiàn)、通報(bào)等；三是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作資料和人事管理信息。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)管理的內(nèi)部信息呈現(xiàn)很復(fù)雜的樣態(tài)，內(nèi)部信息的效力可能是確定的，如上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的答復(fù)；也可能是不確定的，如下級(jí)行政機(jī)關(guān)向上級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示。內(nèi)部信息可能是事實(shí)信息，如某些安全事故的調(diào)查報(bào)告；也可能是意見(jiàn)信息，如行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)批示。內(nèi)部信息可能是行為規(guī)則，如執(zhí)法機(jī)關(guān)裁量基準(zhǔn)；也可能是尚未送達(dá)的行政決定。內(nèi)部信息的對(duì)象可能限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，如上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間、同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部；也可能涉及行政機(jī)關(guān)之外的自然人、法人和其他組織，如上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)初審的行政許可的批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定。行政機(jī)關(guān)之間文件的傳送、不同級(jí)別行政機(jī)關(guān)之間的請(qǐng)示、答復(fù)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行為規(guī)范、案件的內(nèi)部討論等都是對(duì)外履行職責(zé)的準(zhǔn)備或者基礎(chǔ)，是履行政府職責(zé)的一部分，也應(yīng)當(dāng)屬于履行政府職責(zé)的范疇。本文認(rèn)為，不論內(nèi)部政府信息，還是外部政府信息，只要是行政機(jī)關(guān)在履行政府職責(zé)過(guò)程中依法制作或者依法獲取的，以法定程序和法定形式記錄、保存的信息，都是本《條例》規(guī)定的政府信息。
第三，政府信息的來(lái)源要件。
從來(lái)源方面看，政府信息不僅包括行政機(jī)關(guān)在履行管理和服務(wù)職責(zé)過(guò)程中通過(guò)法定程序制作的方式形成的信息，如行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限制定的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件；還包括行政機(jī)關(guān)在履行管理和服務(wù)職責(zé)過(guò)程中從其它國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及自然人那里獲取的相關(guān)信息，如行政機(jī)關(guān)要求自然人、法人和其它社會(huì)組織依法提供或按照規(guī)定調(diào)取的，并依法加以保存的工商登記、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記等信息。對(duì)于來(lái)自自然人、法人和其他組織的政府信息事實(shí)上存在一個(gè)相互轉(zhuǎn)化的過(guò)程。自然人信息可以轉(zhuǎn)化為政府信息，政府信息也可以轉(zhuǎn)化為自然人信息。
第四，政府信息的載體要件。
從載體方面而言，政府信息是以法律規(guī)定的某種特定的形式記錄、保存的信息?！胺ǘㄐ问健笨梢允羌堎|(zhì)文本，也可以是電子介質(zhì)，或者是其它載體、形式，但必須能夠?yàn)樯鐣?huì)、為公眾所感知并認(rèn)同的記錄和保存形式。
當(dāng)然，作為政府信息的四個(gè)要件是有機(jī)統(tǒng)一的，它們之間相輔相成、缺一不可。政府信息的主體要件就是行政機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)通過(guò)具體履行國(guó)家公共服務(wù)職能和履行國(guó)家管理職責(zé)的過(guò)程中去掌握具體的政府信息。而要掌握具體的政府信息就必須由行政機(jī)關(guān)去具體履行政府管理和服務(wù)職責(zé)，在具體履行公共服務(wù)職能和履行管理職責(zé)的過(guò)程中去依法制作或者依法獲取具體的政府信息，然后通過(guò)具體的載體或者形式對(duì)來(lái)自行政機(jī)關(guān)掌握的具體的政府信息進(jìn)行依法記錄、保存，確保政府信息能夠合法和依法運(yùn)用，并為實(shí)現(xiàn)保障生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全的目的提供及時(shí)、精準(zhǔn)到位的服務(wù)。
行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)政府信息的管理和運(yùn)用，必須依法行政，必須依法制作并依法公開(kāi)，從而為提高國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。具體做法有以下幾點(diǎn)：
一是提高政治站位。國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員必須保持高度的政治敏銳性，高度的政治責(zé)任心，顧大局、識(shí)大體，不忘初心、牢記使命，不斷增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，時(shí)刻將國(guó)家和人民的生命、健康和財(cái)產(chǎn)裝在胸中，放到全心全意為人民服務(wù)的高度，在日常工作中付諸實(shí)施并且永不懈怠。
二是必須敏銳觀察社會(huì)現(xiàn)象，收集一切事關(guān)人民生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全的所有信息。國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員在新時(shí)代要有新氣象，更要有新作為。根據(jù)法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，收集有關(guān)重大傳染病疫情、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況、重大動(dòng)物疫情、重要地理數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)信息等政府信息。
三是對(duì)已經(jīng)收集到的政府信息立即研判，并依法啟動(dòng)制作信息的機(jī)制。對(duì)不需要現(xiàn)場(chǎng)勘察、集體討論、專家論證以及不需要聽(tīng)證的政府信息，立即制作政府信息，確保盡快公開(kāi)。
四是依法即刻啟動(dòng)信息公開(kāi)發(fā)布程序。對(duì)于已經(jīng)制作出來(lái)的政府信息，按照便民原則，盡早向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布政府信息，讓社會(huì)快速知悉政府信息的內(nèi)容。
五是強(qiáng)化監(jiān)督保障措施，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和制度建設(shè)以及監(jiān)督考核，確保政府信息真正為國(guó)家和人民發(fā)揮精準(zhǔn)、及時(shí)、到位的服務(wù)功能，讓人民滿意，造福人民。
六是嚴(yán)厲依法追責(zé)。嚴(yán)格執(zhí)行《條例》第三十五條的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員有違反本《條例》規(guī)定情形之一的，依法責(zé)令改正、給予行政處分直至追究刑事責(zé)任。
附：參考法規(guī)：《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》
