新型冠狀病毒肺炎重大疫情防控應(yīng)急征用法律分析與應(yīng)對(duì)建議
時(shí)間: 2020-02-14 訪問量：808
大理市口罩征用事件引發(fā)巨大網(wǎng)絡(luò)輿論，人民日?qǐng)?bào)、新華社諸多官媒予以發(fā)評(píng)，青島、沈陽(yáng)、上海等多地亦緊跟對(duì)當(dāng)?shù)匾咔榉揽匚镔Y征用的網(wǎng)傳信息進(jìn)行辟謠，一時(shí)間將疫情防控物資應(yīng)急征用推入負(fù)面評(píng)價(jià)陣營(yíng)。
但現(xiàn)實(shí)是，受困于現(xiàn)階段防疫物資仍普遍稀缺，地方政府仍同時(shí)面臨巨大區(qū)域疫情控防壓力以及物資籌集困難，應(yīng)急征用仍是很多地方政府迫不得已情形下所必須采用的物資籌集與保障手段之一。因此，在現(xiàn)有法律框架下，需要各地各級(jí)政府能科學(xué)審慎的實(shí)施或相互配合實(shí)施應(yīng)急征用，也需要民眾能理性客觀的看待應(yīng)急征用：
一、應(yīng)急征用是憲法及法律賦予緊急狀態(tài)下的政府強(qiáng)制權(quán)力
行政征用是行政主體依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，在法定情形下，強(qiáng)制取得單位、個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)并依法給予補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。
《中華人民共和國(guó)憲法》第十三條第三款規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”
《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第四十四條規(guī)定“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)?！?
依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第二十八條的規(guī)定，人民政府的征用決定生效即可產(chǎn)生導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或消滅的法律效力。
針對(duì)疫情防控的應(yīng)急征用權(quán)力，我國(guó)在《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十五條及《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條、第五十二條予以了確認(rèn)。同時(shí)，應(yīng)急征用也是國(guó)務(wù)院《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中所明確的各級(jí)人民政府疫情控制措施之一。
二、新型冠狀病毒感染肺炎防疫符合應(yīng)急征用實(shí)施法定情形
根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)2020年第1號(hào)公告：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。該疾病至今已經(jīng)確診及疑似感染超過6萬(wàn)5千人，造成900余人死亡，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市全部為此啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。
新型冠狀病毒感染肺炎疫情的發(fā)生符合《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十五條規(guī)定的：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要”以及《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條規(guī)定的“為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件”兩個(gè)應(yīng)急征用的法定情形條件。
因此，為應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情，地方人民政府可以根據(jù)疫情控制需要以及應(yīng)對(duì)要求決定是否實(shí)施應(yīng)急征用。
三、縣級(jí)以上人民政府作為應(yīng)急征用主體更為妥當(dāng)
對(duì)于有權(quán)作出重大傳染病疫情下應(yīng)急征用決定的行政權(quán)力主體，《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》與《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定存在明顯差異，甚至《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的條款之間也存在明顯不同：《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十五條規(guī)定為“縣級(jí)以上地方人民政府”；《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條則規(guī)定為“縣級(jí)以上地方人民政府及其部門”；而《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十二條又規(guī)定為“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府”。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十四條、第六十六條的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府的局、科等機(jī)構(gòu)為其工作部門，受人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。
也就是說，根據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》縣級(jí)以上人民政府各職能部門沒有權(quán)力作出行政征用決定；根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條，縣級(jí)以上人民政府各職能部門有權(quán)力作出行政征用決定；但根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十二條及第七、八、九條又應(yīng)當(dāng)判定承擔(dān)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)和組織職責(zé)的縣級(jí)以上人民政府才應(yīng)是應(yīng)急征用主體！
在兩部法律對(duì)于行政征用權(quán)力主體規(guī)定明顯沖突的情況下，基于本次新型冠狀病毒感染肺炎疫情危害及緊急程度，從謹(jǐn)慎行政角度，應(yīng)以高位統(tǒng)籌為原則，將縣級(jí)以上人民政府作為應(yīng)急征用權(quán)力主體更為妥當(dāng)。
四、政府有權(quán)力征用單位和個(gè)人財(cái)產(chǎn) 慈善捐贈(zèng)物資并不當(dāng)然受到豁免
基于對(duì)突發(fā)事件緊迫特性的充分考量，為增強(qiáng)應(yīng)急措施執(zhí)行效力，我國(guó)憲法與法律在應(yīng)急征用對(duì)象的選擇上，以考慮應(yīng)急適用性為優(yōu)先，實(shí)際賦予了政府更為寬松的自主決策權(quán)力。
依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第四十四條“單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)”是行政征用對(duì)象；依據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條“單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)”是應(yīng)急征用對(duì)象；依據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十五條“房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備”是疫情期行政征用對(duì)象。
上述規(guī)定中：“個(gè)人”不僅包括中國(guó)公民，也同時(shí)包括在我國(guó)境內(nèi)合法享有物權(quán)的外國(guó)人；“單位”則涵蓋有限責(zé)任公司、股份有限公司、其他企業(yè)法人、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、宗教機(jī)構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等除機(jī)關(guān)法人外一切擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)的各類法人與非法人組織；“財(cái)產(chǎn)”則包括了不動(dòng)產(chǎn)與動(dòng)產(chǎn)在內(nèi)的一切物類財(cái)產(chǎn)。
這里，需要特別提出，慈善機(jī)構(gòu)及民間捐贈(zèng)物資并不依法享有應(yīng)急征用豁免，政府仍然有權(quán)力“根據(jù)傳染病疫情控制的需要”及“為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件”評(píng)判物資適用性后決定是否予以征用。
簡(jiǎn)單的說：只要適用于應(yīng)急必須，任何單位、個(gè)人的任何財(cái)產(chǎn)都可能并可以被征用！這是民間組織、企業(yè)、個(gè)人在進(jìn)行相關(guān)物資籌集和運(yùn)輸時(shí)都必須優(yōu)先考慮的不可抗因素之一。
但是也需要特別強(qiáng)調(diào)：基于慈善活動(dòng)特性，以及《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十四條“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)”的規(guī)定，政府對(duì)于慈善組織及民間捐贈(zèng)物資的征用必須慎之又慎，尤其是與疫情控制密切相關(guān)的普遍緊急緊缺物資，則必須建立在更為嚴(yán)苛的“合理性”與“必要性”的決策考量基礎(chǔ)之上，否則容易引發(fā)行政信任與輿論危機(jī)。
五、政府物資不受應(yīng)急征用
基于我國(guó)行政法基礎(chǔ)法理，行政征用與行政調(diào)用是完全不同的法律概念，任何情況下都不能模糊界限、混淆解釋，更不能混淆適用。
行政征用是政府對(duì)外概念，是對(duì)政府機(jī)構(gòu)外的單位、個(gè)人財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制取得。
而行政調(diào)用則是政府的對(duì)內(nèi)概念，是政府與政府間應(yīng)急物資的調(diào)配使用，在新型冠狀病毒感染肺炎疫情突發(fā)應(yīng)急狀態(tài)下，必須嚴(yán)格依照《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行統(tǒng)籌管理。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十二條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具和其他物資，請(qǐng)求其他地方人民政府提供人力、物力、財(cái)力或者技術(shù)支援，要求生產(chǎn)、供應(yīng)生活必需品和應(yīng)急救援物資的企業(yè)組織生產(chǎn)、保證供給，要求提供醫(yī)療、交通等公共服務(wù)的組織提供相應(yīng)的服務(wù)。”
基于上述“征用”與“調(diào)用”的概念區(qū)分及法律規(guī)定可見：政府不能對(duì)政府物資進(jìn)行征用，只能調(diào)用或請(qǐng)求其他地方人民政府提供支援：
（1）上級(jí)人民政府有權(quán)力調(diào)用下級(jí)人民政府物資，下級(jí)人民政府可以向上級(jí)政府提出調(diào)用請(qǐng)求；
（2）下級(jí)人民政府在權(quán)限范圍內(nèi)的物資調(diào)用必須符合上級(jí)人民政府的調(diào)用命令與調(diào)用限制。
（3）沒有上下級(jí)隸屬關(guān)系的政府之間，彼此都沒有物資調(diào)用權(quán)力，物資調(diào)用權(quán)力歸屬雙方共同的上級(jí)人民政府。
（4）沒有上下級(jí)隸屬關(guān)系的政府之間，可以通過請(qǐng)求支援或給予支援的方式實(shí)現(xiàn)物資的相互調(diào)用！
六、地方政府有權(quán)征用民間重點(diǎn)醫(yī)療應(yīng)急防控物資但無權(quán)調(diào)用
根據(jù)本次疫情防控要求，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于組織做好疫情防控重點(diǎn)物資生產(chǎn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和調(diào)度安排工作的緊急通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2020〕2號(hào)）第一條、第二條分別明確“ 各?。▍^(qū)、市）人民政府要切實(shí)履行主體責(zé)任，迅速組織本地區(qū)生產(chǎn)應(yīng)對(duì)疫情使用的醫(yī)用防護(hù)服、N95口罩、醫(yī)用護(hù)目鏡、負(fù)壓救護(hù)車、相關(guān)藥品等企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)?！薄坝蓢?guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制物資保障組負(fù)責(zé)對(duì)上述重點(diǎn)醫(yī)療應(yīng)急防控物資實(shí)施統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)撥，地方各級(jí)人民政府不得以任何名義截留、調(diào)用?！?nbsp;
依照上述通知規(guī)定以及國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，有幾個(gè)層次問題需要予以特別注意：
（1）各?。▍^(qū)、市）人民政府是應(yīng)對(duì)疫情使用的重點(diǎn)醫(yī)療應(yīng)急防控物資調(diào)集責(zé)任主體。
（2）地方各級(jí)政府都負(fù)有根據(jù)疫情處理需要，調(diào)集本行政區(qū)域內(nèi)物資的義務(wù)。
（3）地方各級(jí)政府儲(chǔ)備及調(diào)集的重點(diǎn)醫(yī)療應(yīng)急防控物資，必須統(tǒng)計(jì)上報(bào)并納入國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制物資保障組的統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)撥，不得擅自截留、調(diào)用。
（4）民間捐贈(zèng)地方各級(jí)人民政府的重點(diǎn)醫(yī)療應(yīng)急防控物資視為各級(jí)人民政府調(diào)集物資，必須上報(bào)并納入國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制物資保障組統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)撥使用，不得擅自截留、調(diào)用。
（5）地方各級(jí)人民政府對(duì)于民間重點(diǎn)醫(yī)療應(yīng)急防控物資有權(quán)力予以行政征用，但征用后必須作為本地區(qū)所調(diào)集的重點(diǎn)醫(yī)療應(yīng)急防控物資統(tǒng)計(jì)上報(bào)并納入國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制物資保障組的統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)撥，不得擅自截留、調(diào)用。
而對(duì)于應(yīng)對(duì)疫情使用的醫(yī)用防護(hù)服、N95口罩、醫(yī)用護(hù)目鏡、負(fù)壓救護(hù)車、相關(guān)藥品等重點(diǎn)醫(yī)療應(yīng)急防控物資以外的其他應(yīng)急防疫相關(guān)物資，地方政府可以根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)疫情防控需要，自行決定是否需要進(jìn)行行政征用，并有權(quán)自行決定征用物資的調(diào)配使用。
七、過境物流物資征用權(quán)力主體存在條款理解與執(zhí)行分歧 就地就近征用是應(yīng)急征用的通常慣例
政法大學(xué)專家以及很多律師、學(xué)者依據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十五條“國(guó)務(wù)院有權(quán)在全國(guó)范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)”調(diào)用、征用物資，認(rèn)為跨省際運(yùn)輸?shù)奈镔Y就當(dāng)然屬于跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)物資，只有國(guó)務(wù)院方才有權(quán)決定其征用。
該觀點(diǎn)其實(shí)嚴(yán)重值得商榷，并且可能對(duì)應(yīng)急征用措施的管理、實(shí)施與風(fēng)險(xiǎn)防范產(chǎn)生嚴(yán)重誤導(dǎo)！
且不論《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并無跨省區(qū)征用限制規(guī)定，僅單從《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十五條這一條死摳字眼，也很難得出上述解讀結(jié)論。因?yàn)樵摋l款雖然明確了跨省調(diào)用征用的權(quán)力機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院，但卻對(duì)跨省調(diào)用征用適用情形與適用原則沒有做出明確規(guī)定，也就是說，該條款其實(shí)并沒有對(duì)什么情況才屬于跨省調(diào)用征用作出說明。經(jīng)查《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》也均未作出明確。
大理口罩行政征用事件恰恰凸顯了在實(shí)踐中，各級(jí)地方政府、專家學(xué)者以及民眾對(duì)該類過境物流物資適用《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十五條的理解與執(zhí)行分歧，在法律風(fēng)險(xiǎn)控制領(lǐng)域，這種對(duì)同一條款的理解分歧往往是最值得予以關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)所在。
事實(shí)上，依照戰(zhàn)事征用及搶險(xiǎn)救災(zāi)應(yīng)急征用慣例實(shí)踐來看，緊急情況下，應(yīng)急征用仍是優(yōu)先從物屬地原則，并以就地就近征用為常態(tài)。
大家看過戰(zhàn)爭(zhēng)片、警匪片和災(zāi)難片都可以回想一下，劇情里經(jīng)常有可憐兮兮的路人甲被部隊(duì)或警察或救災(zāi)人員為應(yīng)急而突然搶了車或者東西？這種劇情里的“搶”恰恰是緊急狀態(tài)下的一種戰(zhàn)事或應(yīng)急征用的具體運(yùn)用表現(xiàn)——該征用既不以車輛（物資）所有權(quán)人的意愿或?qū)俚貫檗D(zhuǎn)移，也不以被征用車輛（物資）原本目的地以及原本使用目的為考量——僅僅只是因?yàn)樵撥囕v（物資）恰巧就近并具有符合緊急情況下的應(yīng)急適用性。
而《上海市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急征用補(bǔ)償實(shí)施辦法》《杭州市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急征用實(shí)施辦法》等則直接明確規(guī)定了應(yīng)急征用適用“就近征用”原則！
因此，需要特別提示，在從物屬地的應(yīng)急征用慣例下，過境物資在緊急狀態(tài)下仍然是有可能被地方政府出于應(yīng)急需要而予以征用的。因而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急狀態(tài)下，尤其是以單位、個(gè)人名義所進(jìn)行的跨境物資籌集與運(yùn)輸，應(yīng)當(dāng)將這個(gè)作為重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)予以高度關(guān)注！而不能僅憑學(xué)者解釋而盲目輕視。
八、單位、個(gè)人負(fù)有服從應(yīng)急征用決定并配合執(zhí)行的法定義務(wù)
應(yīng)急征用屬于憲法及法律賦予政府在緊急狀態(tài)下，為了公共利益需要而享有的特殊行政強(qiáng)制權(quán)力，對(duì)于人民政府生效征用決定，單位和個(gè)人負(fù)有立即服從并盡快響應(yīng)的義務(wù)。
單位、個(gè)人財(cái)產(chǎn)因應(yīng)急征用而遭受損失的，被征用單位、個(gè)人依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)民法總則》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》的規(guī)定享有要求應(yīng)急征用機(jī)構(gòu)給予以公平、合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。
但必須說明，《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》明確：“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作結(jié)束后，地方各級(jí)人民政府應(yīng)組織有關(guān)部門對(duì)應(yīng)急處理期間緊急調(diào)集、征用有關(guān)單位、企業(yè)、個(gè)人的物資和勞務(wù)進(jìn)行合理評(píng)估，給予補(bǔ)償?！币簿褪钦f，對(duì)于公共衛(wèi)生應(yīng)急征用，我國(guó)實(shí)行事后補(bǔ)償原則，補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作結(jié)束后。
單位、個(gè)人對(duì)征用決定及其補(bǔ)償決定不服的，則可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》或《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，通過事后提起行政復(fù)議或行政訴訟的方式獲得救濟(jì)，該救濟(jì)權(quán)利并不妨礙單位和個(gè)人對(duì)于應(yīng)急征用決定的先予執(zhí)行義務(wù)履行。
九、決策程序弱化事實(shí)賦予地方政府更大應(yīng)急征用決策權(quán)力
在我國(guó)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急征用制度體系框架下，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》都沒有對(duì)應(yīng)急征用的決策事前程序做出具體規(guī)定。
目前應(yīng)急征用決策程序性規(guī)定均由各地方政府規(guī)章予以規(guī)定，例如《云南省突發(fā)事件應(yīng)急征用與補(bǔ)償辦法》《上海市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急征用補(bǔ)償實(shí)施辦法》《杭州市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急征用實(shí)施辦法》《太原市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急征用物資、場(chǎng)所辦法》《常州市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急征用管理辦法》等，而具體決定決策程序規(guī)定亦都簡(jiǎn)單直白，且大多數(shù)地方政府規(guī)章都賦予了縣級(jí)以上人民政府或其部門在特別緊急情況下的程序補(bǔ)救權(quán)。
這樣的制度設(shè)計(jì)現(xiàn)狀與應(yīng)急征用的特殊性緊密相關(guān)，因應(yīng)急征用本來就是為應(yīng)對(duì)緊急狀況設(shè)置措施之一，復(fù)雜臃繁的決策程序設(shè)計(jì)與應(yīng)急征用的緊急實(shí)施要求相沖突，因此程序空白與程序補(bǔ)救權(quán)的賦予，實(shí)際是相對(duì)賦予突發(fā)事件應(yīng)急處理的地方政府更多的現(xiàn)場(chǎng)決策權(quán)力。
十、應(yīng)急征用決定需要同時(shí)考量合法性與合理性雙重尺度紅線
如前所述，為充分保障應(yīng)急措施的緊急實(shí)施，針對(duì)應(yīng)急征用，我國(guó)在制度設(shè)計(jì)上，實(shí)際賦予政府更大的強(qiáng)制決策權(quán)力。而在行政法基礎(chǔ)理論中，越少的約束，越容易引發(fā)公眾對(duì)權(quán)力濫用的擔(dān)憂。
因此基于政府權(quán)力合理性邊界的角度，越是賦權(quán)大的行政權(quán)力，政府行權(quán)應(yīng)當(dāng)越謹(jǐn)慎，尤其對(duì)于可能造成重大社會(huì)影響的情形，則在滿足合法性要求基礎(chǔ)上，必須充分考慮合理性尺度，包括是否必要？是否緊迫？是否可替代？是否能克服？以及征用后使用是否正當(dāng)?shù)取?
本次新冠狀病毒感染肺炎疫情是我國(guó)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)制度建立以來，首個(gè)波及全國(guó)的特別重大（Ⅰ級(jí)）突發(fā)公共衛(wèi)生事件。這種情況下，應(yīng)急征用就需要各地方政府較一般突發(fā)事件應(yīng)對(duì)更為謹(jǐn)慎的合理性考量！
大理口罩征用事件對(duì)此作出了鮮明示例！
十一、政府委托采購(gòu)物資及捐贈(zèng)物資運(yùn)輸?shù)恼`征用風(fēng)險(xiǎn)防范
在本次新冠狀病毒感染肺炎疫情控制應(yīng)對(duì)過程中，因?yàn)樵摬“Y伴春節(jié)影響，擴(kuò)散快，影響大，短時(shí)間內(nèi)引發(fā)全國(guó)范圍的最高級(jí)別公共衛(wèi)生突發(fā)事件響應(yīng)，直接導(dǎo)致全國(guó)范圍的公共衛(wèi)生物資調(diào)集困難，各地都因此出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的醫(yī)療防護(hù)物資短缺情形。在各地政府努力調(diào)集儲(chǔ)備物資，組織相關(guān)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)加大產(chǎn)能的情形下，仍不能做到應(yīng)急物資的基本供應(yīng)。
為此，多地政府紛紛通過多種渠道以委托采購(gòu)的方式，委托企業(yè)、個(gè)人代為進(jìn)行全國(guó)甚至全球采購(gòu)，而各地其他企業(yè)、個(gè)人亦自發(fā)為家鄉(xiāng)政府籌集捐贈(zèng)相關(guān)物資。這類物資經(jīng)采購(gòu)后，從采購(gòu)地轉(zhuǎn)運(yùn)調(diào)集政府，往往需要經(jīng)過長(zhǎng)途運(yùn)輸，如果不能完善相關(guān)手續(xù)并采取必要的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，很可能還會(huì)發(fā)生大理口罩征用事件類似的誤征用情形，不僅導(dǎo)致調(diào)集政府的物資調(diào)集目的無法實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重影響調(diào)集政府的應(yīng)急措施開展，不利于防疫工作整體推進(jìn)和地方政府間的協(xié)同配合。
因此，結(jié)合前述法律分析，調(diào)集政府在委托采購(gòu)物資或受捐贈(zèng)物資跨境運(yùn)輸過程中應(yīng)當(dāng)注意完善以下風(fēng)險(xiǎn)控制措施：
1、提前做好與受托企業(yè)或個(gè)人以及承運(yùn)單位的法律手續(xù)完善工作，提前完成運(yùn)輸過程的各項(xiàng)工作銜接，提前制作相應(yīng)委托采購(gòu)文書或物資證明函件，在采購(gòu)前或交運(yùn)前交付采購(gòu)實(shí)施方與承運(yùn)方沿途備查；
2、單位、個(gè)人向指定政府捐贈(zèng)物資的，則應(yīng)在交運(yùn)前提前與受捐贈(zèng)政府完善捐贈(zèng)手續(xù)并完成捐贈(zèng)交割，由受捐贈(zèng)政府制作相應(yīng)物資證明函件，在交運(yùn)前交付承運(yùn)方沿途備查。
3、貨物采購(gòu)及發(fā)運(yùn)前，調(diào)集政府或受捐贈(zèng)政府應(yīng)就物資的采購(gòu)與過境，尤其是調(diào)集地的緊缺物資，提前通報(bào)發(fā)貨地及沿途相關(guān)省市人民政府，商請(qǐng)予以協(xié)助保障運(yùn)輸；
4、貨物運(yùn)輸文件（承運(yùn)單或物流單據(jù)）上應(yīng)明確將收件人填寫為調(diào)集政府或其指定工作部門，收件聯(lián)系信息填寫調(diào)集政府指定聯(lián)系機(jī)構(gòu)或聯(lián)系人信息；
5、貨物外包裝以及隨運(yùn)單聯(lián)都須以明顯或特別標(biāo)注方式注明為調(diào)集政府采購(gòu)（調(diào)集）物資；
6、如發(fā)生誤征用情形時(shí)，應(yīng)及時(shí)向征用地政府通報(bào)并商請(qǐng)放行，同時(shí)應(yīng)及時(shí)上報(bào)共同上級(jí)人民政府請(qǐng)求予以協(xié)調(diào)溝通
